Pflegereform PNOG: Was Pflegedienste jetzt wissen müssen

Ende September hat das Bundeskabinett den Entwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG) beschlossen (BMG), Mitte Oktober folgte die Einsetzung der Pflegestrukturkommission. Für ambulante Pflegedienste und Betreuungsdienste heißt das: Die Pflegereform kommt in zwei Stufen. Das PNOG soll überwiegend zum 1. Januar 2027 starten und die Finanzen der sozialen Pflegeversicherung (SPV) stabilisieren. Die große Strukturreform soll am 1. Juli 2027 folgen.

Bislang liegt nur ein Regierungsentwurf vor. Der Entwurf muss noch das parlamentarische Verfahren durchlaufen. Änderungen gelten erst ab dem jeweils gesetzlich festgelegten Inkrafttreten. Pflegedienstleitungen (PDL) und Inhaber finden hier den kompletten Stand: Was geplant ist, was es für den Betrieb bedeutet, wie es weitergeht und wer was kritisiert.

Der Druck ist hoch: Die soziale Pflegeversicherung SPV steuert laut BMG ohne Eingriff auf zweistellige Milliardendefizite zu, 2027 fehlen rund 7,6 Milliarden Euro, 2028 schon 15,4 Milliarden Euro. Die Zahl der Pflegebedürftigen stieg von 2,8 Millionen (2016) auf 6,4 Millionen (2025). Eine weitere Anhebung des Beitragssatzes schließt der Entwurf aus.

Der Kabinettsentwurf: Das ist geplant

Das PNOG ordnet die Hauptleistungen der häuslichen Pflege neu, führt neue Budgets und eine Pflegebegleitung ein, verschärft die Begutachtung und stärkt Prävention und Digitalisierung. Der Gesetzentwurf umfasst 249 Seiten (PDF). Hier sind die wichtigsten Punkte.

Neue Budgets, Pflegebegleitung und Pflege-Cockpit

Das bisherige Pflegegeld wird zum Entlastungsbudget, die bisherigen Pflegesachleistungen werden zum Sachleistungsbudget. Für die Pflegegrade 2 bis 5 sieht der Kabinettsentwurf monatliche Sachleistungsbudgets von bis zu 890, 1.590, 2.090 beziehungsweise 2.530 Euro vor. Das monatliche Entlastungsbudget soll entsprechend 380, 630, 890 beziehungsweise 1.080 Euro betragen. Die Beträge liegen über den bisherigen Leistungen. Daraus lässt sich jedoch kein gleich hohes Leistungsplus ableiten: In den neuen Budgets sollen auch bisher eigenständige Leistungen wie Verhinderungspflege und Pflegehilfsmittel zum Verbrauch aufgehen. Die Beträge sind noch nicht gesetzlich beschlossen.

Die höheren Budgetbeträge sind allerdings nur ein Teil der Rechnung: Daraus sollen künftig auch bisher eigenständige Leistungen wie Verhinderungspflege und Pflegehilfsmittel zum Verbrauch finanziert werden. Dazu kommen:

• Sozialraumbudget: Es ersetzt ab Pflegegrad 2 den Entlastungsbetrag. Es beträgt grundsätzlich bis zu 175 € monatlich, für Pflegebedürftige bis zum 25. Lebensjahr bis zu 300 € monatlich. Anders als beim bisherigen Entlastungsbetrag sollen nicht verbrauchte Beträge nicht mehr angespart und in spätere Monate übertragen werden können. Finanzieren lassen sich anerkannte Angebote zur Unterstützung im Alltag, auch von den Pflegekassen anerkannte Einzelhelfende der Nachbarschaftshilfe.
• Überbrückungsbudget: Es gilt für pflegerische Akutsituationen, etwa wenn die Hauptpflegeperson ausfällt, und bezahlt Notdienste der ambulanten Pflege oder vollstationäre Kurzzeitpflege. Ab 2028 soll es auch Akut-Kurzzeitpflegeplätze geben.
• Pflegebegleitung: Neu ist ein Anspruch auf fachliche Begleitung in der häuslichen Pflege. Sie soll früh ansetzen, die Selbstständigkeit erhalten, pflegende An- und Zugehörige entlasten und bei Prävention und Rehabilitation helfen.
• Pflege-Cockpit: Pflegekassen sollen Anträge, Anbietersuche, Informationen und Leistungsübersicht hinter einem einzigen Log-in bündeln. Die Kernfunktionen sollen spätestens im Juli 2028, weitere Funktionen im Januar 2030 verfügbar sein.

In Pflegegrad 1 entfällt laut tagesschau der Entlastungsbetrag (131 € im Monat). Dafür gibt es einen Anspruch auf Pflegebegleitung, bis Ende 2028 auf zusätzliche Beratungsbesuche nach § 37 Absatz 3 SGB XI. Wie genau sich die Schwellenwerte verschieben, lässt das Ministerium offen.

Prävention, Digitalisierung und Innovation

Versicherte ab 60 Jahren erhalten einen Anspruch auf den Check-up 60+. Bei der Begutachtung soll konsequenter geprüft werden, ob eine Rehabilitation den Pflegebedarf senkt („Reha vor Pflege“).

Eine Innovationsregel erlaubt ambulanten und stationären Einrichtungen, gemeinsam mit den Pflegekassen von rahmenvertraglichen Vorgaben abzuweichen, sofern der Schutz der Pflegebedürftigen gewahrt bleibt. Für die Digitalisierung der Langzeitpflege stehen von 2027 bis 2031 bis zu 2 Milliarden Euro bereit, ambulant und stationär (1,6 Milliarden Euro vom Bund, 400 Millionen Euro von den Ländern). Wie die Mittel vergeben werden, nennt das BMG in seinen Zusammenfassungen nicht.

Was das PNOG für Pflegedienste bedeutet

Für ambulante Pflegedienste ändern sich im Entwurf vor allem die Leistungsstruktur, der Kundenmix und die Arbeitgeberbeiträge für Minijobs. Betreuungsdienste trifft besonders das neue Sozialraumbudget. Wie die neuen Budgets in der Abrechnung ankommen und was die Dienste dafür vergütet bekommen, beschreiben die vorliegenden Zusammenfassungen noch nicht. Die folgende Einordnung stammt aus der DMRZ-Redaktion und beruht auf den Entwurfsunterlagen (und ersetzt keine Rechtsberatung).

• Neue Budgets: Pflegegeld und Pflegesachleistungen werden in zwei getrennte Budgets überführt. Die Beträge sollen in den Pflegegraden 2 bis 5 steigen. Eine PDL sollte früh durchspielen, wie sich die neuen Leistungsarten in Angebot und Abrechnung abbilden.
• Notdienste ab 2028: Das Überbrückungsbudget nennt Notdienste der ambulanten Pflege ausdrücklich. Das eröffnet ein Angebot, das Personal, Rufbereitschaft und Zuschläge verlangt. Der Deutsche Berufsverband für Pflegeberufe (DBfK) fordert dafür verbindliche, auskömmliche Vergütungsregeln.
• Pflegebegleitung: Offen ist, wer sie erbringt. Der DBfK verlangt, bestehende Strukturen wie ambulante Pflegedienste einzubeziehen. Der Verband „wir pflegen“ weist darauf hin, dass Pflegebegleitende laut Entwurf wohl keine Pflegefachkräfte sein müssen.
• Kundenstruktur: Mit der strengeren Begutachtung können Erstanträge in den Pflegegraden 1 bis 3 anders ausfallen als bisher. Bereits anerkannte Pflegegrade sollen vor einer Herabstufung allein aufgrund der neuen Schwellenwerte geschützt sein. In Pflegegrad 1 fällt der Entlastungsbetrag weg. Dienste mit vielen Pflegebedürftigen in diesen Graden sollten ihre Planung prüfen.
• Betreuungsdienste und Tagespflege: Das Sozialraumbudget gilt nur für anerkannte Angebote. Laut „wir pflegen“ lassen sich damit die Eigenanteile der Tagespflege nicht mehr bezahlen, Haushalten fehlen demnach bis zu 1.572 € im Jahr. Für Tagespflege und Betreuungsdienste kann das die Nachfrage verändern.
• Minijobs: Ab 1. Januar 2028 zahlen Arbeitgeber auf den Verdienst geringfügig Beschäftigter den vollen SPV-Beitragssatz von 3,6 Prozent. Der Entwurf beziffert die Mehrbelastung aller Arbeitgeber auf 1,4 Milliarden Euro im Jahr. Wer Minijobberinnen und Minijobber beschäftigt, muss neu kalkulieren.
• Digitalisierung und Bürokratie: Die Fördersumme von bis zu 2 Milliarden Euro gilt auch für ambulante Einrichtungen. Der Entwurf rechnet außerdem mit einer jährlichen Entlastung der Wirtschaft von etwa 303,6 Millionen Euro. Ob das in Dokumentation und Verwaltung spürbar wird, zeigt erst die Umsetzung.

Für Einrichtungen mit stationärem Bereich gilt noch eine weitere Regel: Die refinanzierbare Personalausstattung nach § 113c SGB XI hängt am Pflegegradmix. Der DBfK warnt, dass bei strengerer Einstufung rechnerisch weniger Personal vereinbart werden kann. Der Entwurf enthält dazu einen Prüfauftrag.

Die Finanzierung in Kürze

Die Finanzlücke soll über höhere Einnahmen und geringere Ausgaben schließen, der allgemeine Beitragssatz bleibt bei 3,6 Prozent. Bundesgesundheitsminister Carsten Linnemann nennt das PNOG einen „ersten wichtigen Schritt“. Die wichtigsten Maßnahmen:

• Der Kinderlosenzuschlag steigt zum 1. Januar 2027 um 0,3 Prozentpunkte auf 0,9 Prozent.
• Die Beitragsbemessungsgrenze steigt um 300 € pro Monat, analog zur gesetzlichen Krankenversicherung.
• Mitglieder mit beitragsfrei mitversicherten Ehegatten oder Lebenspartnern sollen ab 1. Januar 2028 einen Zuschlag von 0,52 Prozentpunkten auf ihre beitragspflichtigen Einnahmen zahlen. Vorgesehen sind Ausnahmen, unter anderem für bestimmte Pflegekonstellationen.
• Die Leistungsbeträge werden ab 2029 jährlich an die Kerninflationsrate angepasst. 2028 entfällt die Anpassung.
• Die Pflegeversicherung übernimmt die Rentenbeiträge pflegender An- und Zugehöriger weiter in vollem Umfang.

Die Pflegestrukturkommission

Die Kommission hat 13 Mitglieder. Den Vorsitz übernimmt Prof. Dr. Georg Cremer, früherer Generalsekretär des Deutschen Caritasverbandes, Co-Vorsitzende ist Prof. Gabriele Kuhn-Zuber, Präsidentin der Katholischen Hochschule für Sozialwesen Berlin. Dazu kommen elf weitere Fachleute aus Pflege, Gesundheit, Finanzierung und Sozialrecht (BMG).

Ihr Auftrag reicht über die Finanzen hinaus. Sie analysiert die Ausgabenentwicklung der Pflegeversicherungen und empfiehlt Maßnahmen für eine nachhaltige Finanzierung, eine effizientere Versorgung und eine bessere Verzahnung von Prävention und Rehabilitation. Laut tagesschau soll sie auch prüfen, ob und wie sich die Eigenanteile begrenzen lassen und wie die häusliche Pflege gestärkt werden kann. Linnemann formulierte das Ziel so: „Pflege muss bezahlbar und zielgerecht sein, Pflege muss dort ankommen, wo sie gebraucht wird.“ Welche Vorschläge am Ende umgesetzt werden, entscheidet die Politik.

Der Zeitplan

Das PNOG soll überwiegend zum Jahreswechsel starten, die Strukturreform zum 1. Juli 2027. Konkrete Sitzungstermine von Bundesrat und Bundestag liegen uns zum Redaktionsschluss nicht vor. Dazwischen liegt ein enger Kalender:

Der 1. Januar 2027 ist eine politische Zielmarke, eine Garantie gibt es dafür nicht. Als größten Zeitrisikofaktor nennen die Unterlagen den Vermittlungsausschuss. Nicht jede Regelung wird zum Jahreswechsel wirksam, einzelne Teile sind für 2028 und 2029 vorgesehen.

Reaktionen und Kritik

Die Reaktionen reichen von Zustimmung zur Kommission bis zu scharfer Kritik an Leistungseinschnitten. Gemeinsam ist den meisten Stimmen: Das PNOG gilt als Zwischenschritt, und über die Alltagstauglichkeit entscheiden Details wie Übergangsfristen, Kapazitäten und Zuständigkeiten.

Berufsverband DBfK

Der Deutsche Berufsverband für Pflegeberufe (DBfK) bewertet das PNOG differenziert. Gegenüber dem Referentenentwurf erkennt er Verbesserungen an: bei der Tariftreue, bei der zurückgenommenen Halbierung des Entlastungsbudgets und bei den Wartezeiten für höhere Leistungszuschläge im Heim. Er sieht aber weiter „zentrale Risiken“ für bedarfsgerechte Leistungen, gute Entlohnung und sichere Personalausstattung. Kritisch bewertet der DBfK die Kopplung der Personalausstattung an den Pflegegradmix, die Transformationsstellen, den späten Start der Pflegebegleitung und fehlende Kapazitäten für Akutversorgung. Neue Ansprüche sollten erst greifen, wenn die Leistungen regional verfügbar sind.

Pflegende Angehörige: wir pflegen

Der Verband „wir pflegen“ (Interessenvertretung und Selbsthilfe pflegender Angehöriger e. V.) wehrt sich gegen den „Missbrauchsvorwurf“ in der Entwurfsbegründung und vermissen Zahlen dazu (wir pflegen). Sie kritisieren, dass Verhinderungspflege und Pflegehilfsmittel zum Verbrauch als eigene Leistungen wegfallen. Nach ihrer Darstellung sieht der Entwurf zudem keine Übergangsregelung für den Entlastungsbetrag vor und bindet Akut-Kurzzeitpflege an die Einschätzung der Pflegebegleitung. Diese beiden Punkte nennen die BMG-Zusammenfassungen nicht ausdrücklich. Hendrik Dohmeyer, Vorstandsmitglied von pflegende Angehörige e.V., sagt: „Wenn es Missbrauch gibt, ist es Aufgabe der Pflegekassen, ihm nachzugehen und ihn abzustellen.“

Kommunen: Deutscher Städtetag

Städtetagspräsident Burkhard Jung sagte aus Protest ein Gespräch mit Kanzleramtsministerin Nina Warken ab. Gegenüber der Funke Mediengruppe erklärte er: „Finanziell lässt die Bundesregierung die Städte erneut im Regen stehen.“ Der Städtetag fordert die Länder auf, das Gesetz im Bundesrat zu stoppen und in den Vermittlungsausschuss zu schicken. Die Kommunen zahlen laut Städtetag weit mehr als 5 Milliarden Euro im Jahr für die Hilfe zur Pflege. Dass der Entwurf einen Tag vor einer neuen Ausgleichsregel des Bundes für Länder und Kommunen durchs Kabinett ging, ist für Jung „ein echter Affront“.

Krankenkassen: vdek

Ulrike Elsner, Vorstandsvorsitzende des Verbandes der Ersatzkassen (vdek), sieht im PNOG nur eine vorübergehende Entlastung. Bund, Länder und private Pflegeversicherung müssten mehr Verantwortung übernehmen: „Pflege ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe.“ (vdek)

Koalition: Pflegedeckel und Finanzausgleich

Die SPD forderte bis zuletzt einen Pflegedeckel für die Eigenanteile im Heim und einen Finanzausgleich zwischen privater und sozialer Pflegeversicherung. Beides fehlt im Entwurf (tagesschau). Linnemann hielt den Pflegedeckel für wirkungsarm, weil er nur rund 300 € im Monat spare, und sieht beim Finanzausgleich hohe verfassungsrechtliche Hürden. Jetzt prüfe die Kommission beide Fragen.

Was du jetzt tun kannst

Der Entwurf durchläuft noch das parlamentarische Verfahren. Ein paar Schritte lassen sich trotzdem schon heute angehen.

• Prüfe, wie viele deiner Pflegebedürftigen in Pflegegrad 1 bis 3 eingestuft sind und wer davon den Entlastungsbetrag oder Betreuungsangebote einsetzt.
• Rechne durch, was der volle Beitragssatz für Minijobs ab 1. Januar 2028 für deine Personalkosten heißt.
• Lies die BMG-Zusammenfassung oder den Entwurf selbst, bevor Kundinnen und Kunden nachfragen.
• Markiere dir Ende Januar 2027. Bis dahin soll die Pflegestrukturkommission erste Vorschläge vorstellen.

Quellen: Bundesgesundheitsministerium (Pressemitteilungen vom 30.09. und 14.10.2026, Gesetzentwurf, Argumentationspapier), tagesschau (30.09. und 14.10.2026), Deutscher Städtetag, DBfK, wir pflegen e.V., BAGSO, vdek.

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